翻譯／連育德
本刊取得美國麻省理工學院Technology Review期刊圖文授權。
這場疫情暴露出美國的創新實力不如我們所想。本文提出可能的解方。
科技最大的作用，無非是保障我們的性命與健康，但此時此刻，科技卻讓美國與多數國家都失望了。截至撰稿時間，死於新冠肺炎疫情的總人數超過38萬，全球經濟一片愁雲慘霧，各地仍舊遭到疫情肆虐。在這個人工智慧、基因體醫學與自駕車大行其道的年代，我們面對新冠肺炎疫情的來襲，最有效的因應措施卻是大規模隔離，一項源自中古世紀的公衛技術。
檢測是表現最不及格的科技領域。用於新冠肺炎這類疾病的標準檢測，採用聚合酶鏈鎖反應（PCR）的化學技術，已有30幾年的歷史，是全球各地實驗室的常見技術。去年12月底傳出新冠肺炎病例的幾週內，科學人員便已找出新冠病毒並進行測序，亦即研發出診斷方法的重要一步，但美國與其他國家卻遲遲研發不出全民化的PCR檢測工具。美國疾病管制與預防中心（Centers for Disease Control）礙於能力不足與官僚僵化，研發出一款效果不佳的測試技術，更有好幾週堅稱只能用這種檢測方法。
此外，進行PCR檢測前，必須將6吋長的鼻咽拭子深入民眾鼻腔採樣，但這種棉花棒供應吃緊；用於分析樣本的化學試劑同樣供不應求。疫情爆發後的前幾週相當關鍵，原本還能控制住疫情，但許多美國民眾，甚至是重病患者仍舊無法接受檢測。即使疫情延燒進入第四個月時，美國的檢測量能依舊不足，無法進行大規模與經常性的篩檢，因此無法安全解除封城。
除了檢測不夠之外，公衛數據的蒐集體系既分散又不受重視，導致流行病學家與醫療院所難以掌握疫情的擴散情況。在這個大數據時代裡，Google與亞馬遜等公司蒐集各式各樣的個人資訊，供廣告與購物行銷之用，反觀公衛主管機關卻彷彿盲目下決策。
這麼多人傷病，原因當然不會只是檢測量能不足。呼吸器與口罩的供給短缺，相關製造工廠也不夠。「疫情讓大家看到，美國製造能力大幅外移的程度，」任教於卡內基美隆大學（Carnegie Mellon University）的製造業專家傅科絲（Erica Fuchs）說。
美國的科技產業具有優勢，生物科學產業又大，為何兩者不提供這些設備呢？看到這些問題，很難不讓人直接怪罪川普政府的無所作為。哈佛經濟學家與管理學專家韓黛森（Rebecca Henderson）指出，美國政府過去遇到危機時，向來會調度產業與研發能力，許多企業在等川普政府動員民間物資，指導重點工作。「我一直在想，美國只要把心思聚焦在檢測，就不會有大問題。等了又等卻沒有實現，政府陷入真空狀態，」他說。
然而，韓黛森和其他研究創新的專家認為，除了政府干預不足之外，還存在更嚴重的問題。美國的創新生態系統曾經發展健全，能夠鎖定與研發出有利於全國民眾福祉的科技，但過去幾10年逐漸退步。
一個國家是否有能力創新，又是否能夠部署所需的技術，取決於公共資金與國家政策。美國公共投資的優先重點一直不在製造業、新材料、疫苗與診斷工具；對於許多新型關鍵技術，也幾乎沒有一套系統整合政府輔導、資金援助或技術支援等環節。少了這樣的體系，美國在這次疫情中措手不及。
韓黛森在《重新設想資本主義》（Reima- gining Capitalism）一書寫道，回顧過去50年，美國愈來愈把扶植創新的工作交給自由市場，進而造就出富可敵國的矽谷與科技龍頭業者，讓全球各地的創業家羨慕不已。但這也使得製造業與基礎建設等等關鍵領域的投資力道偏低，乏人支持，偏偏這些技術攸關美國最基本的需求。
韓黛森的著作在疫情傳出前完成，但4月中旬才出版，當時美國許多地方已陸續爆發疫情。他在書中指出，在解決氣候變遷與社會不平等這樣的重大問題時，企業可以居中扮演重要的角色，但他也寫道，政府幾10年來並沒有輔助民間企業做到這點。他說，現在就好像「書中的情境成真」。
美國在疫情期間的癱瘓無助，不但已經導致10幾萬人早逝，重創全球第一大經濟體，也暴露出一個嚴重而基本的問題：美國的創新觀念有瑕疵。
製造所需資源
經濟分析師衡量創新的影響力時，喜歡觀察生產力成長幅度，特別是總要素生產力（Total Factor Productivity），也就是投入同樣的資源（如勞力與資本），能不能得到更多產出。先進國家長期之所以更富足、更繁榮，正是拜生產力增加所賜。但對美國與多數富裕國家而言，這項創新指標在過去近20年表現低落。
創新力道為什麼會轉弱，各界有不同的詮釋。可能是現在不再有翻轉經濟的發明，例如以前有電腦和網路，更久之前則有內燃機。又或者，是我們尚未學會讓先進科技（如人工智慧）有更好的發揮，進而改善許多產業的生產力。然而另一個可能的原因是，許多國家從80年代以來陸續大砍科技投資預算。
根據麻省理工學院經濟學家范瑞南（John Van Reenen）的說法，美國的政府研發預算在60年代中期達到高峰，占國內生產毛額（GDP）的1.8%，如今已經掉到0.7%。各國政府往往資助一般企業負擔不起的高風險研究，也常常從中催生出顛覆傳統的新科技。
只讓民間企業推動創新的問題在於，資金會偏向最有利潤的市場。以人工智慧為例，最廣泛的用途在於優化，包括網路搜尋、定向廣告、語音與臉部辨識、零售營收等等。藥物研究則集中在發掘潛在的新款暢銷藥。至於目前亟需的疫苗與診斷測試，相對利潤不高。政府若是投資更多資金，或許能夠激勵這方面的研究工作。
光是研發出新技術還不夠，必須有民眾支持，才有助於企業採用新技術。進展緩慢的大型產業尤其如此，例如醫療保健與製造業，這些也正是美國在疫情期間能力最明顯不足的領域。
網路先驅與矽谷重量級人物安德森（Marc Andreessen）不久前寫了一篇高人氣部落格文章，文中抨擊美國沒有能力「建造」與生產口罩這類必要物資，聲稱「我們選擇放棄能夠製造這些東西的機制、工廠與系統，」他這番指控讓很多人心有戚戚焉。在製造實力愈來愈弱的情況下，美國似乎無法生產出口罩和呼吸器等物資，反觀製造業堅強又具研發力的國家，如中國大陸、日本、臺灣與德國，情況好許多。
安德森把不願扶植製造業看成是故意的選擇，其實不對。美國的製造能力也不能說擴大就擴大。美國製造業式微是存在多年的幾個現象所致，包括金融市場壓力、政府坐視不管、低工資經濟體的競爭。
2000年到2010年期間，美國的製造業人口減少近三分之一，後來也很少再回溫。近年的製造業生產力尤其低落，流失的不只是工作機會，還有建造堅強的製造業背後所需的專業知識，因此也愈來愈沒有能力研發新產品，以及發想出更先進、更有彈性的製造方式。過去幾年，美國將具有優勢地位的製造專業拱手讓給中國大陸與其他國家，包括太陽能板與先進電池等等，從目前情況看來，美國連棉花棒與診斷測試的製造能力也沒了。
傅科絲說，一個國家不應該以製造每個東西為目標，但「有些技術攸關國家安全、經濟穩定與全民健康，美國有必要培養找出這些關鍵技術，乃至於相關物資與人資的能力，基於策略考量投資在這些技術與資產。」
傅科絲說，不管製造據點在哪裡，製造商都必須加強全球供應鏈的合作與彈性，這樣比較不會受限於少數幾個生產來源。這個現象在疫情期間更加明顯。舉例來說，熔噴不織布是防病毒N95口罩的主要原料，先前供給量有限，導致美國口罩廠紛紛搶貨。
雪上加霜的是，製造業者為了節省成本而把庫存壓到最低，常常依賴單一供應商即時出貨。「這次疫情讓大家學到寶貴的一課，」麻省理工學院政治學家、也是先進製造專家的貝嘉（Suzanne Berger）說：「就是我們為了追求低成本與即時生產，犧牲了製造彈性。」
貝嘉指出，政府應該鼓勵製造業加強彈性，支持國內生產，做法例如投入資金於勞動力培訓、基礎與應用研究、扶植像2010年代初期建立的先進製造機構，讓企業有機會接觸最新的製造技術。「我們要支持製造業不只生產口罩和呼吸器等關鍵產品，也要體認到製造與創新必須有所交集，才能促進生產力成長。生產力增加了，經濟就會成長，」他說。
所幸，美國在之前的危機就曾經有類似討論，有實際做法可供參考。
向新冠肺炎宣戰
1940年6月，時任華府卡內基科學研究所（Carnegie Institution for Science）所長的布許（Vannevar Bush），前往白宮會見羅斯福總統。當時歐洲正值第二次世界大戰，羅斯福心知美國不久即將捲入戰事。正如麻省理工學院經濟學家強森（Simon Johnson）與格魯柏（Jonathan Gruber）在近期新書《美國再啟動》（Jump-Starting America）所言，當時的美國毫無備戰能力，連製造坦克車都有困難。
布許向總統提出一項戰力堅實計畫，希望由科學家與工程師帶頭，最後催生出國防研究委員會（National Defense Research Committee）。二戰期間，布許帶領約30,000名專家負責美國的技術發展工作，其中有6,000人是科學人員。他們的發明無人不知、無人不曉，有雷達也有原子彈。
但正如強森與格魯柏在書中所說，政府對科學與工程的投資力道一直延續到戰後。「1945年後那段時期給世人最重要的、也最常被遺忘的一課是，政府如果大力支持基礎與應用科學，推動創新科技的商用化，現代民間企業能夠發揮更高的營運成效，」兩人寫道。
強森說，政府加大科技投資力道，「顯然是我們目前需要做的事。」這樣可能會產生立即的效果，除了促進研發有助於控制疫情的關鍵技術（如測試與疫苗）之外，也能創造新的工作機會，帶動經濟復甦。強森坦誠，許多工作機會主要集中在科學研究，但許多受過訓練的技師與專業人員也能夠受惠，因為有了他們，才能打造與維護大規模的科學基礎建設。
他說，這點在現在尤其重要，因為美國政府逐漸退出全球化，再加上消費支出疲弱，創新將成為推動經濟成長的少數引擎之一。「政府必須再把科學投資當成是重點策略。美國已經喪失這項優勢，科學投資變成小項目。不能再這樣下去，」強森說。
強森的看法並非例外。5月中旬，一群不分黨派的國會議員提出《無盡前沿法案》（Endless Frontier Act），計畫擴大研發資金，用於「未來科學領域的發現、創造與商用化」。他們認為，美國對新冠肺炎疫情的因應能力不足，疫情也「暴露出長期未能投資科學研究的後果」。這群議員呼籲政府在未來5年投入1,000億美元資金，成立專屬「技術局」，藉此資助人工智慧、機器人、自動化、先進製造等關鍵技術。
約在同時，西北大學的經濟學家瓊斯（Ben Jones）與麻省理工學院的經濟學家艾佐雷（Pierre Azoulay）在《科學》期刊（Science）發表了一篇論文，呼籲成立大規模的「疫情研發計畫」（Pandemic R&D Program），由政府主導，資助與協調防疫相關工作，包括疫苗與材料科學等。瓊斯指出，這類計畫的潛在經濟與健康利益龐大，即使加速研發疫苗與其他技術需要大筆資金，但最終能夠回本。
瓊斯說，布許在戰時的做法證實這個策略是可行的，只是必須要有龐大的資金來源。但他也指出，加碼資金只是必要條件之一。就跟布許當年成立國防研究委員會一樣，這項計畫也需要有一個主管機關，決定有哪些新科技需要扶植，美國目前的防疫工作正是缺乏這點。
值得注意的是，上述幾項提議都把目標放在解決短期與長期問題，一方面呼籲政府立即擴大對科技的公共投資，一方面要求政府扮演更重要的角色，指導科學研究方向。能不能做到這點，關鍵將在於，政府推出大規模財政刺激方案時，能否除了振興經濟之外，將一部分資金用於活絡冷門科技產業（如先進製造）的創新，同時促進新興領域（如人工智慧）的研發。「既然都要花這麼多錢了，能不能花得更有效果？疫情已經造成社會重大傷害，我們能不能把這次經驗當成一個警訊？」哈佛大學的韓黛森說。
「歷史能夠找到許多成功經驗，」韓黛森點出，除了二戰之外，其他例子還包括80年代的半導體製造技術產業聯盟（Sematech）。當時，日本在科技領域逐漸坐大，美國半導體產業眼看日益沒落，但在該聯盟推動技術創新與投資之下而起死回生。
那美國能夠再次力挽狂瀾嗎？韓黛森說他「有期望，但不見得樂觀。」
對美國的創新體系而言，未來幾個月的考驗將是能不能研發出疫苗、療法與檢測工具，又是否能夠大規模生產，最終打敗疫情。「問題還是存在，」卡內基美隆大學的傅科絲說：「展望未來15個月、30個月，全球疫情將會成為生活常態，為美國帶來一個寶貴機會，可以重新思考供應鏈彈性、國內產能，以及相關創新。
如何運用人工智慧與其他新科技，解決急迫問題，也需要美國重新思考。但要做到這點，政府必須扮演領導的角色，以社會最迫切的需求為依歸，指引研發方向。此時此刻的美國政府並非如此。
